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    重庆百变王牌:诗与远方——旅游PPP项目浅析

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com 作者:济邦咨询  孙丽萍  经理

    十九大确定我国进入中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人们对美好生活的需要,更加注重对世界,对人生质量的追求,多的是践行“读万卷书、行万里路“,大众旅游如火如荼的发展起来。2017 年,我国国内游达 50.01亿人次,旅游成为人们生活的必需品。并且全年全国旅游业对GDP的综合贡献为8.19万亿元,占GDP总量的11.01%;旅游直接和间接就业7990万人,占全国就业总人口的10.28%。旅游业投资也随之增速,2016年全国旅游业实际完成投资 12997 亿元,同比增长 29%,2017年全年旅游直接投资将超过1.5万亿元。

    (数据来源:国家统计局、文化和旅游部)

    在高增速同时,旅游产业综合性、关联度、产业链,已突破了传统旅游业的范围,广泛涉及并交叉渗透到许多相关行业和产业中,即“旅游+”。十三五旅游规划推动发展包括精品景区、休闲度假产品、海洋及滨水旅游、冰雪旅游、自驾车旅游、低空旅游、红色旅游、乡村旅游等类型,延展了旅游的内涵和类型,丰富了出游选择。

    一、 ppp模式如何参与支持“诗与远方”的旅游项目

    (1)政策支持

    2017年底,财政部发布财办金〔2017〕92号、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财金〔2018〕23号等一系列文件规范ppp项目运作,地方各级政府针对PPP项目进行全面清理工作,对不合规项目整改或清库处理,市场热情有所回落,地方审慎开展工作。

    在上述背景下,2018年3月9日,国务院办公厅发文,国办发〔2018〕15号《关于促进全域旅游发展的指导意见》; 2018年4月19日,文化和旅游部、财政部两部委联合发文,文旅旅发﹝2018﹞3号《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,给市场一针强心剂,在行业内引起热议。

    文旅旅发﹝2018﹞3号文明确规定通过在旅游领域(旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居营地、旅游厕所、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等九大领域)推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源?;?、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给。

    2018年10月文化和旅游部、国家发展改革委、自然资源部等13个部委联合印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018年-2020年),针对目前持续推动乡村旅游发展面临的制约:部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后,垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多,乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善,社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大等问题,为推动乡村旅游提质扩容,制定行动方案,明确鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设。

    (2)景区实际需要

    目前据不完全统计,全国开放的、形成一定接待规模的旅游景区数量超过2万家,其中A级旅游景区的数量超7000家,5A级旅游景区的数量超250家。目前旅游景区仍是大众出游普遍选择。

    旅游景区是特殊的产品,具有产权的属性,我国旅游资源产权制度变迁大致分三个阶段:国有产权委托政府公益性管理阶段---国家委托政府机构实质上的企业化经营过度期---两权分离时期[1]。两权分离是将所有权与经营权两权分离形式,将经营权在一定期限内,通过政府与投资者签订?;た?、建设经营、管理协议等进行有偿转让,投资者享有开发建设权、经营管理权及收益权。此模式来自于80年代对国有企业承包经营,旅游资源两权分离多数发生在1996年—2005年这10年间,当时的经营期限,一般都是30年—50年[2]。

    我国法律规定,旅游资源所有权归属国家,地方政府和政府有关职能部门拥有管理权,同时拥有经营权,在实践中存在所有者虚位问题,产权不清,责任不明。在转让旅游资源经营权过程中,存在私营资本“圈地”、以企代政、掠夺性开发等问题[3]。对于转让旅游资源区域内涉及土地类型一般比较复杂,据《中华人民共和国农村土地承包法》承包农村土地明确承包期:耕地三十年,草地三十年至五十年,林地三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长,此主体特殊,即为农村集体经济组织成员;《中华人民共和国合同法》对租赁期限明确不得超过二十年,超过二十年的,超过部分无效。从景区涉及的土地使用权期限这个角度,一般土地使用期限为20年,在“十三五”期间,很多景区两权分离合同,20年到期[4],处理民营资本与国有资源目前关系一个可行的办法,就是把之前的买断或者承包经营的合作方式,转变为现在合乎规范且相应的配套政策和制度也在不断完善的形式:PPP、委托经营、特许经营等。

    (3)旅游类PPP项目情况

    目前财政部PPP综合信息平台管理库入库项目8287个,其中旅游类项目334个,成交量212个,成交金额476.2亿元。国家示范项目21个,涉及金额281.8亿元,进入执行阶段项目11个,涉及金额160.1亿元。

    备注:数据来源明书数据、财政部PPP综合信息平台

    综合旅游类示范项目公开信息可知:项目类型主要集中在文化旅游、生态旅游、旅游基础设施建设领域;新建项目多采用BOT模式,部分存量+新建项目采用TOT/ROT/O&M+BOT模式;实施机构为当地旅游局/景区管理部门/人民政府;项目投资金额较大,示范项目动辄十几亿,按照资本金管理制度,资本金多占总投资20%~30%,对社会资本方的资金实力要求较高;合作期限在10~35之间,多集中在20年左右;回报机制基本为可行性缺口补助,极少使用者付费,多区分项目包中基础设施部分、可经营性部分,对应的土地、运营、后期移交分别处理:

    可行性缺口补助资金来源主要有一般公共预算支出、专项建设资金、土地交易收入地方留存、相关资源补偿。

    二、 旅游项目困惑

    (1)经营性资源配置

    文旅旅发﹝2018﹞3号对经营性资源的配置,不仅对旅游项PPP项目有重要意义,对养老、生态?;さ扔泻艽蠼杓庖?,但关键是如何配置,配置比例等目前较为模糊,且财办金[2017]92号文明确规定不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发等不适宜采用PPP模式实施,实操中有可能出现异化,打着“旅游”旗号实则为房产开发;或者项目可能会因涉嫌违规而难以入库。当然也有将商业部分单独于PPP项目主体操作,但相应土地等有摘不到牌的风险。

    (2)土地供应

    旅游项目综合性强,涉及土地用途复杂多样,包括建设用地、农用地、未利用地三大类,其中建设用地中包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等等。对于全域旅游、乡村旅游等新业态发展,建设用地指标更复杂,涉及范围更广泛,需要加速农村土地制度改革[5]。目前旅游业用地普遍存在用地性质不清、范围不明、供应不足、效率不高,因而旅游PPP项目前期土地供应合规性及时间有较大风险,需要多部门、多权利方协调;其次在项目开发过程中对用地开发利用监管力度不够,也较难监管,致使违法用地问题较为突出,增加商业房产配套,改变土地用途等。

    参考文献

    【1】王汝辉,两权分离的旅游资源产权研究,2003

    【2】闫友兵、成红波,旅游景区经营权的转让,湘潭大学学报,2004

    【3】安伟 旅游景区经营权转让若干经济问题研究,现代企业文化,2013

    【4】2017中国旅游景区发展报告

    【5】国家旅游局,旅游业发展用地相关政策解读,中国旅游出版社,2017

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,旅游PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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