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    百变王牌花色不对有没有奖: 一样的美丽乡村,不一样的打开方式——某田园综合体PPP项目运作模式分析

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com 作者:济邦咨询 王迪 经理

    田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式,是在城乡一体格局下,顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展,结合农村产权制度改革,实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式。

    简单来说,田园综合体就是农业+文旅+地产的综合发展模式。

    2016年12月31日,“田园综合体”首次作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发【2017】1号):提出“围绕有基础、有特色、有潜力的产业,建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”

    为贯彻落实好2017年中央1号文件要求,财政部印发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》(财办〔2017〕29号),提出在河北、江苏、浙江、福建、江西、陕西、甘肃等18个省份开展田园综合体建设试点,按照政府引导、企业参与、市场化运作的要求,创新建设模式、管理方式和服务手段,全面激活市场、激活要素、激活主体,调动多元化主体共同推动田园综合体建设的积极性。

    按照政府引导、企业参与的要求,田园综合体项目十分适合采用ppp模式进行运作。笔者有幸参与了某田园综合体ppp项目实施方案设计,本文将以该项目为案例,对项目运作中的难点要点、回报机制、运作模式等问题进行归纳总结,力图为读者打开一个不一样的美丽乡村。

    项目要点:基本情况与运作模式

    一、 项目基本情况

    本项目合作面积约为8平方公里左右,合作内容包括规划咨询服务、土地整理服务、基础设施及公共设施建设及运营服务以及合作区域内工业区、村庄以及农林地改造投资及经营管理工作。本项目为统一有机整体,但为了激励项目公司做大做强经营板块,打造地方特色的同时尽量增加项目的使用者付费收入,减少政府补贴,经过大量可行性研究,政府方决定将项目合作内容分为A、B两部分进行运作,如下表所示:

    表1 项目合作内容

    本项目的合作亮点主要在于B部分(可经营性商业部分)的业态功能设计,通过对原工业区、村庄以及农林地的改造,打造集“健康养生、生态农业、文创科创”为一体的特色田园小镇,本项目各改造板块的规划如下表所示:

    表2 各改造板块的规划情况

    二、 项目运作模式设计

    本项目具体以BOT的模式运作,即由社会资本负责合作区域内规划咨询服务、土地整理投资、基础设施和公共设施的投资、建设、运营维护以及工业区改造、村庄改造、农林地改造及上述改造设施的运营发展服务,并于期满将合作区域内的各类项目设施以及其各项权益(含工业区、村庄及农林地改造部分形成的项目设施)无偿移交给政府。具体交易结构如下图所示:

    图1 交易结构图

    本项目拟由中选社会资本出资设立项目公司,再由政府授权机构与项目公司签订PPP项目合同。本项目A部分主要是配套的基础设施及公共设施的投资建设运营,B部分主要是可经营性部分,由于B部分经营成本很难审核,政府方决定采用由项目公司包干经营的方式运作,政府不对B部分的投资建设运营成本进行补贴,全部的成本由项目公司通过使用者付费收入进行覆盖,并且双方约定若项目公司的使用者付费收入超过一定额度,政府将分享一部分的使用者付费收入,因此A部分政府付费补贴的资金来源于合作区域内新增政府性基金、税收收入本级政府留存部分以及B部分(商业部分)产生的使用者付费收入政府分享部分,政府补贴以此为上限,不兜底,不再另行支出。

    项目难点:解决好农民问题,

    项目成功一半

    本项目主要难点之一便是要处理好合作区域内的农民及农地问题,根据双方合作规划及合作内容,本项目合作区域内农民应全部迁出,同时区域内农地、林地、山地及水地等都应交由项目公司统一规划、统一打造、统一经营,因此,模式设计的再好,也要切实的解决实际问题,可以毫不夸张的说,本项目只要解决好农民及土地流转问题,便已成功一半。为了确保农民权益,合法合规推动项目,本项目实施机构也经多方调研,形成了本项目的解决思路。

    一、 调研案例—成都多利绿城桃花源项目

    成都多利绿城桃花源项目位于成都市郫都区(原郫县)红光镇白云村,由绿城公司与多利农业合作开发,依托有机农业种植和家庭农庄,打造农业观光休闲度假小镇。项目规划面积2745亩,其中农用地1950亩、建设用地456.8亩。

    01

    农民补偿及安置情况

    该项目采用征地拆迁的安置方式,搬迁农民集中居住安置,给予每人一定面积的安置住房以及一定金额的拆迁补偿款。

    02

    土地流转及利用

    集体经营性建设用地能够挂牌上市是成都多利项目的一大亮点,郫都区是全国农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革33个试点县(市、区)之一。2016年11月,通过公开挂牌出让方式,多利(成都)农业发展有限公司以69万元/亩的成交价格,取得白云村108.38亩地块的农村集体经营性建设用地使用权,土地用途为村庄商业服务业设施用地,使用年限40年。

    多利(成都)农业发展有限公司将土地用于乡村酒店和家庭农庄建设,在项目建设中,利用改革试点政策,探索实践农村集体经营性建设用地开发“项目合法、用地合法、规划合法、程序合法、物业合法”的落地路径。

    除集体经营性建设用地挂牌上市外,该公司还通过土地使用权出租的方式从承包农户手上承接土地,并在土地出租合同到期后享有优先承租权。

    一、 本项目农民补偿安置及土地利用的解决思路

    01

    关于农民的补偿安置

    为了推动项目尽快实施,缓解农民的补偿安置矛盾,本项目未采用征地拆迁,而是协议拆迁的补偿安置思路:维持农民身份不变,集中安置到距离项目地很近的国有建设用地产权住房,实施机构需协调房产部门办理产权证。但由于本项目采用的是协议拆迁方式,失地农民不能从农保转为镇保,而且协议拆迁的方式并未彻底割断农民与土地的联系,后续可能会给项目实施留有隐患。

    为了增加离地农民的日常收入,村集体将组织村民成立农业服务公司,负责合作区域内的各项农业生产服务,同时村民还将农地交给村集体,由村集体统一出租给项目公司,同时获得就业收入和租金收入,年底还有村集体的分红收入,充分保障了村民利益。

    02

    土地流转及利用

    本项目宅基地由农户个体与村集体签订土地流转协议将宅基地全部收归村集体,项目合作区域内的林地、耕地、山地和水域的土地使用权则为村集体所有,上述土地使用权由村集体按不同的价格统一与项目公司签订土地使用权出租协议。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定,土地租赁的期限不得超过二十年,因此本项目土地出租期限采取先签订十年,到期后项目公司优先续签。

    值得一提的是,由于本项目所在地暂时未纳入农村集体经营性建设用地入市改革试点,因此本项目的集体经营性建设用地暂未测算上市收益,但在本项目方案中做了较为灵活的设置,明确一旦政策放开,双方将对集体经营性用地的上市收益另行协商分配。

    项目亮点:创新性回报机制的设计

    一、回报机制的设置

    本项目包含部分经营性项目,具有向最终用户直接收费的机制,但使用者付费收入无法覆盖项目的总投资和合理回报,因此适宜采用“可行性缺口补助模式”的回报机制。前文提到根据项目性质和模式设计的需要将合作内容分为A、B两个部分,A部分包括规划咨询服务、土地整理投资、基础设施和公共服务设施以及基建公建设施运营维护,具体回报机制如下表所示:

    表3 A部分回报机制

    考虑到本项目土地整理投资额较大,为了缓解项目公司的资金压力,政府方将视区域内土地出让情况,及时按比例支付项目公司的土地整理收入及合理回报。

    B部分是商业部分,产生使用者付费收入用于覆盖B部分所有的投资建设运营,为防止项目公司产生超额收益、控制项目公司相对合理的利润率,对B部分的使用者付费收入设置了防暴利机制,采用累进制政府分成比例方法,具体如下表所示:

    表4 B部分防暴利机制

    注:X的取值方法,X刚好可以覆盖B部分全部的成本(包括建设、运营、财务费用、税费等)。

    二、回报机制的亮点

    本项目回报机制的设置充分响应了PPP的实质精神---不兜底。A部分政府可行性缺口补助的资金来源于合作区域内新增政府性基金、税收收入本级政府留存部分以及B部分(商业部分)产生的使用者付费收入政府分享部分,政府补贴以此为上限,不兜底,不再另行支出。

    本项目回报机制的设置充分响应了PPP的实质精神---重运营。B部分采用项目公司包干经营的运作方式,投资建设运营成本完全由项目公司自行承担,通过经营B部分商业部分的项目产生使用者付费收入进行覆盖,政府不对此部分进行补助但参与超额收益的分享。

    本项目回报机制的设置充分响应了PPP的实质精神---重绩效。本项目回报机制的设置就是最强有力的绩效考核机制,项目公司投入越多、运营状况越好,产生的使用者付费收入就会越多,项目公司的收益就更加可观;相反,如果项目公司运营状况不理想,政府也不需对此进行补贴。在B部分回报机制的设置中,政府是对项目公司的收入进行考核而并不考核项目公司的成本,原因在于收入是最透明的也比较容易认定,相反确认成本的过程相对来说比较繁琐复杂,容易扯皮。

    总结

    综上所述,笔者认为做好一个田园综合体PPP项目,要充分了解项目特点并做好产业发展定位,寻求合适的社会资本。政府要科学地评估社会资本有无能力承担项目,社会资本不仅仅需要有项目投融资建设的能力,更重要的是有创新的能力并且有信心做好项目商业部分的经营,才能使项目长期运营下去,达到项目实施的意义。

    本文仅就田园综合体PPP项目的创新回报机制以及笔者认为的难点要点进行了探讨,但田园综合体PPP项目的实施方案设计还有分分面面的内容需要考虑,在此就不一一赘述了。

    本文版权归作者所有,转载需注明作者信息及:源自公众号“济邦咨询”。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP田园综合体

    责任编辑:中国PPP门户网

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