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    百变王牌中奖规则:收费公路PPP项目回报机制初探

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com 作者:济邦咨询 何慧明 经理

    一、 收费公路ppp项目的性质

    根据《收费公路管理条例》,中国的收费公路是指符合《中国人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的规定,经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。以车辆通行费征收主体性质的不同,收费公路可划分为政府还贷公路与经营性公路。政府还贷公路是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路,收费主体是政府所属机构,通行费收入属于行政事业性收费,纳入政府性基金预算,实行收支两条线管理;经营性公路是国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路,由以营利为目的公路企业法人征收车辆通行费,公路的收费期限(一般不得超过30年)、定价和盈利水平需要接受政府的管控。

    政府还贷公路是由地方政府的交通运输部门通过对外筹集资金进行建设的,但其运作机制却与《预算法》相违背?!对に惴ā返谌逄趺魅饭娑ǎ?ldquo;经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”根据王利彬博士在《政府还贷与PPP,距离到底有多远》所述观点,政府还贷公路在《预算法》实施之日(1995年1月1日)起已失去法律基础,取而代之的是通过地方债筹集资金建设的政府收费公路。

    从2015年来,国务院和有关部委相继出台了多项允许和鼓励社会资本通过ppp模式参与收费公路建设与运营的法规政策,以交通运输部为例,先后单独或联合印发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号)(以下简称“《实施意见》”)、《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》(发改办基础〔2016〕2851号)(以下简称“《前期工作通知》”)、《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)(以下简称“《2017操作指南》”)。上述PPP政策均未对政府收费公路(政府还贷公路)是否适合或如何采用PPP模式加以说明。

    交通部于2015年7月发布的《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”),其中第八条规定,“省、自治区、直辖市人民政府通过政府举债方式建设的公路(政府收费公路),国内外经济组织投资建设(包括采用政府和社会资本合作模式)或者依照公路法的规定受让公路收费权的公路(特许经营公路),经依法批准后,收取车辆通行费。”在《征求意见稿》中,政府还贷公路与经营性公路分别由政府收费公路与特许经营公路所替代;且特许经营公路包含了采用PPP模式建设运营的情况,并与政府收费公路处于并列关系,因此在政策理论上政府收费公路不适用于政府和社会资本合作(PPP)模式。

    交通部于2018年12月20日发布《收费公路管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称“《修订草案征求意见稿》”),对《收费公路管理条例》再一次向公众征求意见。其中第八条规定,“政府通过举债方式建设或者依法收回收费权的公路(以下统称政府收费公路),国内外经济组织投资建设或者依法取得收费权的公路(以下统称经营性公路),经依法批准可以收取车辆通行费。”笔者认为:社会资本通过PPP模式获得投资、建设以及收费的权利应属于“国内外经济组织投资建设或者依法取得收费权”的情况,与《实施意见》、《前期工作通知》、《2017操作指南》等相关收费公路PPP政策相吻合。

    王利彬博士建议,若政府收费公路采用PPP模式建设,需转变为经营性公路,同时根据相关要求运行PPP程序。笔者也认为,在当前严控地方债的背景下,将收费公路登记为“经营性公路”后再按PPP程序要求运作,政策风险更小。

    二、 回报机制设计(一) 以“可行性缺口补助”为主的回报机制

    根据《2017年全国收费公路统计公报》,2017年度,经营性公路通行费收入3125.8亿元,支出总额5195.4亿元。通行费收入尚不足以偿付债务本息,其中偿还债务本金3028.9亿元、利息1101.1亿元。再考虑养护、改扩建、运营管理、税费等支出,通行费收支缺口2069.7亿元。

    若大部分项目的使用者付费(以通行费收入为主)不足以覆盖项目的建设运维成本以及社会资本的合理回报,则经营性公路项目的回报机制将以“可行性缺口补助”为主。财政部PPP项目管理库的数据也印证了上述结论。据统计,截止至2018年10月31日,已入项目管理库的收费公路项目共314个。其中,回报机制为可行性缺口补助的项目有262个,占83.4%;回报机制为使用者付费的项目有52个,占16.6%。

    (二) 可行性缺口补助机制的设计

    下文将对收费公路可行性缺口补助的方案设计和竞价机制进行分析:

    方案一:竞争年可行性缺口补助金额,辅以车流量风险分担。

    1. 运作框架

    在该模式下,年可行性缺口补助金额为竞价标的。政府根据社会资本中标金额支付可行性缺口补助;同时政府承担最低需求的车流量风险,通常为预测车流量的5%-20%。其余的需求风险和运营风险(包括成本超支风险)由社会资本承担。

    该模式下,政府实际上承担了更大的车流量风险,这与相关文件中“最低需求风险由政府承担”的风险分配原则相适应。因此更适合一些项目预期收益不太理想的项目。该模式鼓励社会资本充分发挥服务优势、保障道路良好的状况,以提高车辆通行意愿;同时通过精细化管理控制成本水平。

    2. 与92号文绩效考核的矛盾

    根据92号文,若新入库项目的项目建设成本不参与考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比少于30%,则不得入库。

    在该模式下,由于可行性缺口补助与使用者付费同时包含了建设成本、运营成本及社会资本的合理收益,即使将使用者付费看作部分运营成本的回收及其合理回报,也难以将可行性缺口补助中覆盖“建设成本及收益”的部分完全分离。

    如果使用者付费比例本身就超过70%,则即使将全部可行性缺口补助与绩效挂钩,其考核比例仍无法符合92号文的要求。因此,在实际操作中,可行性缺口补助与运营期绩效考核挂钩的比例比须谨慎考虑并涉及与之相符的使用者付费风险分?;?。

    方案二:竞影子通行费收入,社会资本承诺一定的使用者付费

    1. 运作框架

    影子通行费收入指在预期的项目全投资内部收益率(所得税前)水平下,计算的项目应达到的收益水平,体现为“使用者付费”与“可行性缺口补助”之和。

    在该模式下,影子通行费收入为竞价标的。公司在绩效达标的情况下,政府通过可行性缺口补助使其收入水平达到中标的的影子通行费收入,即扣除实际使用者付费后,影子通行费收入中的不足部分由政府补足。若不设置相关条款,让社会资本承担相应的运营风险,该模式很容易运作成政府兜底项目,与PPP相关法规相违背。因此,为激励社会资本的运营积极性,社会资本需要“承诺一定比例的使用者付费”。社会资本对使用者付费的承诺金额可作为竞价标的之一,或直接作为实质性条款在招标文件中固定下来。

    (1)当实际收取的使用者付费低于社会资本对使用者付费的承诺金额时,两者之间的差额由社会资本承担,即可行性缺口补助=中标影子通行费收入-社会资本对使用者付费的承诺金额;

    (2)当实际收取的使用者付费高于社会资本对使用者付费的承诺金额时,可行性缺口补助=中标影子通行费收入-实际收取的使用者付费。

    2. 在该模式下,使用者付费承诺金额内的风险均由社会资本承担,社会资本的承担的需求风险(收入风险)更大。因此该模式适用于收费预期较为稳健、乐观的项目;并且社会资本在投标之前应开展细致的项目调研,从而更好判断项目收费前景。92号文绩效考核的相关要求

    由于影子通行费收入已包含了建设成本、运营成本及社会资本的合理收益。若以30%以上的影子通行费收入与绩效考核挂钩,可完全满足92号文的要求。若项目运营期内,使用者付费金额高于影子通行费收入,则政府无需给予可行性缺口补助;若社会资本维护设施不当,考核结果低于预期,亦可抵减一部分使用者付费或下一年的可行性缺口补助,作为社会资本绩效不佳的惩罚。

    (三) 车流量预测及其对可行性缺口补助的影响

    车流量的预测涉及到使用者付费预测金额的大小,最终将影响到可行性缺口补助上限价以及潜在投资人的投标报价。但由于PPP项目合作周期长且影响车流量的因素较多,对未来运营期间的车流量预测具有较大的不确定性。若车流量预测数过高,则导致可行性缺口补助上限价过低,增加项目流标风险;若车流量预测数过低,虽在采购过程中会有市场竞争进行调节,但仍可能导致社会资本最后中标的可行性缺口补助过高,最终导致社会资本暴利,不符合PPP项目的公益性特征。

    为解决上述问题,可设置以下相关机制:

    1. 预测交通量风险分?;?/p>

    实际使用者付费低于预测使用者付费的一定比例时,不足部分由政府补足至该比例;实际使用者付费大于或等于预测使用者付费的一定比例时,政府不额外提供补贴。

    由于项目前期工作(包括车流预测)基本由政府展开,风险分?;瓶梢栽谝欢ǔ潭壬弦种普ü宋侄畏糯蟪盗髟て诘淖龇?;同时避免实际车辆严重低于预计车流量时社会资本面临的极端风险,有利于项目运营稳定性。

    2. 超额收益分享机制

    超额收益分享机制通常与交通流量分?;婆涮资褂?。

    当使用者付费超过当年预测使用者付费的一定倍数时(如150%),启动超额收益分享机制。即,实际使用者付费超过当年预测金额,但不超过当年预测金额一定倍数时(如150%)的部分,超出部分全部归属项目公司;实际使用者付费超过当年预测值的某个倍数时,超出部分由政府与项目公司按照一定比例进行分成。

    车流风险分担和超额收益分享机制的同时使用,可以起到“削峰填谷”的效果,但实际上增加了政府监管的工作量和监管难度。

    3. 经营权提前终止

    在PPP项目中设置经营权提前终止机制:当项目收益水平超过一定程度时,政府有权提前收回并终止经营权。具体可由实施机构在运营期委托第三方机构对项目公司的收益率进行定期监审。如果审计表明项目公司已收回全部投资,并且项目收益率超过一定比率,则政府可提前终止合作,无偿收回经营权。

    经营权提前终止设置的本质是政府和社会资本之间进行的合理风险分配。但无论机制怎样设计,都应该遵循“收益和风险对等”的原则。

    本文版权归作者所有,转载需注明作者信息及:源自公众号“济邦咨询”。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,公路PPP,PPP回报机制

    责任编辑:中国PPP门户网

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