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    体彩重庆百变王牌走势图: “全生命周期管理”理念下的PPP资产交易及管理

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com 作者:天津金融资产交易所 梁科鲁

    导语:

    全生命周期管理是PPP良好运作的基本原则、核心理念之一,而PPP资产交易是ppp项目执行阶段的再融资和退出行为,不免引人质疑是否违背了全生命周期管理。值PPP资产交易需求日益突显之际,关于该问题的讨论显得更有意义。本文也将对此进行分析,并就完善全生命周期管理理念下的PPP资产交易管理提出基本观点,欢迎交流讨论。

    笔者梳理,PPP“全生命周期管理”一词在财建〔2015〕29号文中首次提出;在国办发〔2015〕42号中也有规定:“建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量”。除上述文件提及之外,笔者发现在ppp模式之中,“全生命周期管理”的理念一直被提及和贯彻。那么,什么是PPP“全生命周期管理”?这一理念又与PPP资产交易有何关系呢?

    一、 如何理解PPP“全生命周期管理”

    在业内关于PPP“全生命周期管理”的众多定义中,一种观点认为“政府方、社会资本方、项目公司等在有限的资源约束下,运用系统的观点、方法和理论,对项目涉及的全部环节和工作进行的有效管理,即从项目的发起开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价”[1]。笔者认为这是关于PPP“全生命周期管理”的宏观层面含义,即是关于PPP全生命周期全部环节所有工作、事项和内容的管理制度体系和一系列具体安排,应具备以下四层含义和要求:

    第一层是“全过程”管理,即覆盖PPP项目从发起到实施再到终止过程中各个阶段、各个环节的管理,大致可以分为项目发起、识别、准备、采购、执行和移交全生命周期的管理;

    第二层是“全方位”管理,即覆盖PPP项目全过程中政策制定、操作指南、风险分配、成本控制、绩效考核、预算、培训宣传、能力建设等各个方面所有工作的管理;

    第三层是“系统化”管理,即对各个阶段、各个环节、各项工作实行系统地、整体地管理,而非相互割裂开,“部分式”的分别管理,比如社会资本方提高工程建设质量,以降低运营成本,确保服务质量和效率,从而达到降低综合成本、提高项目回报目的的建设、运营统筹管理,再比如社会资本招标程序与项目用地、项目施工招标选择程序的合并管理;

    第四层是“动态化”管理,即在PPP项目全生命周期过程中,持续地进行管理,并应根据客观情况的变化,相应调整管理方法、计划等,始终确保管理有效,以符合管理预期,比如PPP项目再谈判管理。

    与宏观层面对应的是微观层面的“全生命周期管理”,即针对具体工作、事项和内容的管理及管理制度和具体安排,比如全生命周期成本管理、预算管理、绩效考核管理等,除不具备“全方位”管理的要求外,也应实现“全过程”、“系统化”和“动态化”管理,只是范围相对狭义而已。

    需要注意的是,无论是宏观层面还是微观层面的PPP“全生命周期管理”都不要求具体管理主体始终如一,不得改变、进入或退出。比如某一中标社会资本是管理主体之一,如果要求不得改变,即不得退出,是不符合客观规律和现实需求的;从制度设计完整性、科学性的角度来看,依规有序,有进有退也是项目在全生命周期内实现可持续的必然要求,且国务院、财政部、发改委也多次发文强调应当建立和完善社会资本退出机制。

    在理解PPP“全生命周期管理”的基础上,可以进一步分析PPP资产交易与“全生命周期管理”之间的关系。

    二、 PPP资产交易与PPP“

    全生命周期管理”关系辨析

    PPP资产交易与全生命周期管理原则的理念是否违背,是否要求PPP资产自始自终不得交易或者严格限制交易就是遵循、符合?对此,笔者并不认同。

    从宏观层面上看,PPP资产交易是PPP项目全生命周期内无法回避的重要内容,因此实施PPP资产交易管理也是PPP项目全生命周期管理的一部分;而且PPP资产交易也不会实质影响PPP项目全生命周期管理。

    PPP全生命周期管理的一整套制度体系和一系列具体安排,是基于一定效益、效率目的规划、设计的规范性和约定性要求,在社会资本中标前就已经基本确定下来,集中反映在规章政策、具体项目决策机制、两评一案、招采文件(含PPP协议草案)和PPP项目合同等规定和约定性文件中,其实质性内容不以某一社会资本的中标、变更、退出为转移,更不是针对某一社会资本量身定制的。因此,PPP资产交易不会实质影响既有的全生命周期管理机制。

    作为与“政府方”相对应的合作伙伴“社会资本方”,其权利、义务和责任并没有因为PPP资产交易而发生改变或转移。即使是PPP项目公司股权转让,退出的也只是股东,而新进入的股东承继了原来股东作为社会资本方应当享有和承担的身份、权利、义务和责任。因此,全生命周期管理的主体、对象、方式、内容、周期和预期并没有发生实质改变或被阻断。

    从微观层面上看,首先不存在PPP“资产交易”或者中标社会资本“退出”是否违背PPP全生命周期管理理念的问题,因为“退出”或者“资产交易”都是具体的工作、事项和内容,是“管理”的对象,而衡量是否遵循PPP全生命周期管理理念的,应是“PPP资产交易管理”,而非行为本身。

    所谓“PPP资产交易管理”是对资产交易行为、预期等进行的,包含“允许”、“禁止”、“严格限制”等系列的“计划、组织、指挥、协调、控制和评价”管理性行为,而需要衡量和探讨的也正是这系列行为是否遵循、符合PPP全生命周期管理理念,即“全过程”、“系统化”和“动态化”管理。

    不过需要注意的是,单一的“允许”、“禁止”、“严格限制”是无法作出准确判定的,比如交易发生后的,追认式的“允许”和交易之前,按照既定标准、条件、程序和方式下的“允许”的判定结果是完全不同的,因此只有结合具体项目,以整套PPP资产交易“管理”体系为评价对象才能判定其遵循PPP“全生命周期管理”。所以单纯地讨论是否允许PPP资产交易是否违背全生命周期管理理念是不会有结果的,或者说讨论PPP资产交易对PPP项目实施的利弊更有意义。

    综上,PPP资产交易和PPP全生命周期管理二者不应简单对立起来,评价其是否遵循或者违背。真正需要考虑的是,PPP资产交易作为PPP项目全生命周期内的重要内容,应如何对其实施规范、高效的全生命周期管理。

    三、 坚持PPP全生命周期

    资产交易管理理念

    实行PPP全生命周期资产交易管理,需要积极正视和回应日益突显的资产交易需求,既不宜简单抑制,也不宜放纵,应提前做好制度设计和有关安排,实现全过程、全方位、系统化和动态化管理。

    具体而言,在项目识别、准备、采购阶段积极开展PPP资产可交易性、交易标准和条件(如禁售期、受让方资格、绩效考核条件等)、交易方式、交易场所、政府方审批程序、资产定价、交易监管、交易后评价等问题研究和制度设计,重点关注和防范中标社会资本随意退出、规避政府采购程序、项目建设、运营责任承继和衔接不当、交易信息不公开或者公开不及时等问题,并通过实施方案、招标文件、PPP项目合同等文件予以明确规定;对已签约项目,可通过再谈判机制进行补充约定,以对PPP各方主体形成稳定的、可预期的项目决策、履行和监管依据。

    全生命周期管理是PPP模式的核心要义之一,必须要遵循。在做好制度规范之下的资产交易要对此理念进行坚持和维护,要做到依规有序,守底线,可持续地进行PPP资产交易的探索。

    [1]:《PPP项目全生命周期管理和咨询》,杨宝昆、肖光睿,

    https://wemedia.ifeng.com/35483308/wemedia.shtml。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP资产交易

    责任编辑:中国PPP门户网

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