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    百变王牌花色不对有没有奖:PPP项目中政府性基金的规范使用(上)

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com ppp项目在国内已发展多年,目前已逐步由高速增长、野蛮扩张转向合规重质、稳健发展转变,其中一个重要体现就是对正确开展PPP项目财政承受能力论证的强调。根据财政部PPP中心《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》的分析,一般公共预算支出10%的财承限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模,但部分市县支出责任已超出限额,约3成地区的年度最大支出占比超出7%的安全区间,需引起警惕。然而,在党中央提出深化供给侧结构性改革、加快基础设施补短板力度的背景下,地方政府利用ppp模式开发基建项目的需求仍然大量存在。在严守一般公共预算支出10%红线的前提下,PPP项目的政府支出来源有必要在法规要求的框架内进行多元化拓展,特别是对于投资额超过10亿的体量较大的项目,政府性基金的合理使用对于项目顺利开展具有关键意义。

    一、 政府性基金的设立及使用原则

    (一) 政府性基金的定义

    2014年修订的《预算法》从法律层面明确了我国全口径预算体系包括四本预算,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中,政府性基金预算的定义明确为“对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。”《政府性基金管理暂行办法》(财综〔2010〕80号)中对政府性基金预算编制和管理也作出如下规定:“政府性基金预算编制遵循‘以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用’的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排,自求平衡,不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排,不得挪作他用。”

    从上述定义和原则中可以看出,政府性基金具有专项性(“专款专用”)、区域性、“以收定支”、累积性(“结余结转下年安排使用”)等特点。

    专项性(“专款专用”):从《2018年政府收支分类科目》中政府性基金支出科目来看,政府性基金作为一般公共预算的补充,主要用于公路、铁路、民航、港口、水利建设、城市建设维护等特定大型基础设施和公共服务设施的筹资。从科目来看,收入同支出科目也具备大致对应关系。政府性基金的征收和支出目标一般针对与特定基建及公共设施有关联的特定主体,缴费义务同基金的使用目的具有潜在关联性和对称性。

    区域性:通常政府性基金的征收和使用针对特定行政区域的公共事业,并且政府性基金的收入中较大比例来源于新增建设用地土地有偿使用费收入,财政部公布的数据显示,2018年1—8月全国地方政府性基金预算本级收入40447亿元,同比增长34%,其中国有土地使用权出让收入37009亿元,同比增长36.4%,占比约91.5%。这决定了政府性基金的来源及使用普遍同区域土地的开发及出让相关联。

    “以收定支”:如字面意思,由于政府性基金不编制赤字预算,其各个科目的支出额度受该科目收入的限制。根据财政部、国家发展改革委、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)的要求,政府性基金等政府非税收入应集中纳入国库或财政专户统筹管理,从资金流转途径上杜绝政府性基金支出突破收入预算的情况发生。

    累积性(“结余结转下年安排使用”):每一项本级政府性基金当年结余可累积至下年用于相同用途,因此专项政府性基金有形成专项资金池的功能。对于政府性基金的结转,根据《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预[2015]15号),“政府性基金预算结转资金规模较大的,应调入一般公共预算统筹使用,调入的基金应补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%”?!对に阄榷ǖ鹘诨鸸芾碓菪邪旆ā罚ú圃ぁ?018〕35号)中也规定“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分,应当补充预算稳定调节基金(属于一般公共预算科目)。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金,应当作为结余资金,可以调入一般公共预算,并应当用于补充预算稳定调节基金”??杉曰鹗杖氩唤鲎陨砭弑咐刍?,对一般公共预算收入也可进行补充,如果收支安排得当,对于PPP项目的持续运转具有重要意义。

    (二) 政府性基金同一般公共预算的差异

    从定义来看,一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。从政策及实际项目经验来看,政府性基金同一般公共预算相比,其主要差异体现在如下几个方面:

    功能定位:一般公共预算侧重长期、广泛的民生、安全等公共产品提供,满足政府的一般性支出;政府性基金专注于促进“发展”的主要任务,为特定区域或特定行业在特定时期的重大公共事业项目提供资金来源,且较易于受到国家政策的影响。

    征收范围:一般公共预算具有普遍征收性、强制性和无偿性,而政府性基金具有收入特定性,特定公共事业的受益者和成本承担者之间存在一定的关联。

    预算编制逻辑:根据《预算法》对预算编制的说明,“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制”。

    一般公共预算的编制逻辑通常为以支定收,多采用增量预算的方法,以上一年预算执行情况为主要依据,以保证每年一般公共预算支出平滑增长;而政府性基金则为以收定支,更倾向于零基预算的编制逻辑,取决于当年本级政府的公共事业项目开展计划,每年支出波动较大。

    跨年度预算平衡机制:《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)中关于地方政府一般公共预算和政府性基金预算执行出现收支不平衡情况的处理有如下说明:

    “地方一般公共预算执行中如出现超收,用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡,省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字,并报财政部备案,在下一年度预算中予以弥补;市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡,并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,结转下年安排;如出现短收,通过削减支出实现平衡。”

    国务院《推进财政资金统筹使用方案》一文中也提到:“一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。一般公共预算执行中如出现超收,超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金”、“推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金,一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金,要加快预算执行,也可按规定用于其他急需领域,不需按原用途使用的,应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。”

    即一般公共预算允许存在一定的赤字,如存在盈余则可通过预算稳定调节基金科目统筹用于填补当年其他一般公共预算支出项目;而政府性基金预算的支出当年不得超出收入的限制,如存在盈余则可结转下年安排,但不能跨科目使用。

    两者的差异也决定了在PPP项目财政承受能力论证时对一般公共预算支出和政府性基金预算分别的未来增长预测方法、政府对项目付费/补贴来源分配的不同。

    (三) 政府性基金预算的审批流程

    《财政部关于印发<政府性基金管理暂行办法>的通知》(财综〔2010〕80号)中写明政府性基金预算的审批及调整流程:

    “第二十七条 政府性基金使用单位应当按照财政部统一要求以及同级财政部门的有关规定,编制年度相关政府性基金预算,逐级汇总后报同级财政部门审核。

    第二十八条 各级财政部门在审核使用单位年度政府性基金预算的基础上,编制本级政府年度政府性基金预算草案,经同级人民政府审定后,报同级人民代表大会审查批准。

    ……

    第二十九条 ……政府性基金预算调整必须符合法律、行政法规规定的程序。”

    按照以上政策描述,政府性基金预算编制及审批流程如下图所示:

    如本级政府性基金预算在执行过程中需要调整,调整方案需要本级人大常委会进行审查和批准??杉?,政府性基金预算编制和调整的审批成本和时间成本较高,一旦形成预算后续难以灵活变动。这为新增PPP项目计算财务平衡和财政承受能力论证带来了一定困难。

    本文作者为经楚、彭程、王佳希,现就职于中国投资咨询公司。文章为作者独立观点,不代表中国投资咨询立场。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政府性基金

    责任编辑:中国PPP门户网

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