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    重庆百变王牌彩票图片:说说钱的那些事---从PPP〔2019〕10号文看政府的支出责任

  • 重庆百变王牌网上购买 www.wa1ez.com 张志晓律师 北京市万商天勤律师事务所合伙人

    引言:一切都是“钱”惹的祸,ppp项目的收入,无论是项目本身的赢利,还是政府的支出责任,都是PPP项目开展的关键,解决了这个主要问题,其他规范的问题就好解决了。本文和《10号文后PPP向何处去?》集中研究PPP规范与收益的问题,以收益为突破,带动PPP项目的规范。

    突然间财政部发出了财金〔2019〕10号文,各方面纷纷进行解读,多是逐条解释,如何规范PPP,张律师也凑了个热闹写了篇《10号文后PPP向何处去?》,主要是从宏观的角度看PPP,强调必要性审查和筛选合适的PPP项目,强调项目本身赢利能力,以解决PPP融资难,并没有对具体条文逐一解析。但上文只考虑自身具有赢利性的PPP项目,没有考虑政府承担支付责任的PPP项目,而目前大部分项目是寄希望政府支付的。所以做此文以补充。

    无论逐条解析还是宏观论述,任何项目都离不开一个“钱”字,所谓“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。”PPP参与者无论是“春天”还是“严冬”,“发展”还是“规范”,最终落点还是自己有收益,包括财政部也不例外,三令五申,最终是要求不出现政府债务,不发生隐性债务。本文就以“钱”为抓手,围绕“政府支出责任”(从政府是支出责任,从社会资本方宜用“支付”责任)逐层展开,分析10号文的要求,以如何推动PPP开展。

    一、10号文对政府支出责任的整体要求

    10号文在PPP规范发展的总体要求中就提出,明确“正负面”清单,防止政府支出责任过多过重,防控假借PPP名义增加地方隐性债务。当然也要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约。但按92号文,负面清单算是有了,正面清单如何建立,按什么原则和标准建立?是不是按张律师所主张的设置一个《PPP必要性论证指引》。防止地方债务增加,财政部三令五申,在地方政府违约不支付的时候,财政部能出台什么处罚措施?以增加社会资本的信心。

    二、10号文对政府支出责任的规范条件

    10号文要求,建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。降低考核标准,锁定、固化政府支出责任,其实是变向的增加地方政府的债务,从“钱”上讲就是把风险转移给了政府,社会资本方稳定的收益固定回报,这样一些工程建设类的项目就可以开展了。为了规避PPP的绩效考核要求,很多项目设了一些形式上的考核指标,考核后的结果没有大的波动,因此92号文提出;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,属于未建立按效付费机制。对于按绩效付费,业界已经有很大争议,认为在很多情况下,所谓的按绩效付费不切实际,再建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,势必影响社会资本方的“钱”景,按10号文,如果不建立完全的与绩效挂钩的付费机构,是不是就属于不规范的PPP项目,是不是要退库?还是法不溯及即往,既往不咎,仅规范今后的项目。

    至少,如果政府的支出或说社会资本方的收入完全(100%)与绩效挂钩,势必增加社会资本方的风险,一方面增加其融资难度,另外一方面,由于风险增加,社会资本方投新项目时要求的回报也会增加。对于金融机构来说,如果风险加大,一方面也会要求提高资金的回报率,另一方面,金融机构可能放弃一些项目。

    对于项目的要求,除上述规定外,10号文要求财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目(污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外),且对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。按财金[2015]166号的规定:“未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。”对“钱”景影响是大大滴。具体说什么算新项目,新的时间从哪算?10%如何计算?什么叫实质关联,从技术上就有多种说法,10号文没有明确,但大的原则是有了。如果不明确的,以今后财政部的意见为准,谁让PPP是由财政部说了算的。

    对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。对于政府负有支出责任的项目会有量上的控制,这其实是好事,一方面防止政府债务增加,另一方面,也引导政府把钱用在急需地方,把不急的项目置换成急需的民生项目。也使政府更有实力支付一些必要的项目,提高政府信用。

    三、从政府支出来源的角度

    10号文要求,每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。这是一直强调的10%的红线,不是新的政策。

    “新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,是全新的规定。按《预算法》预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。政府性基金预算、国有资本经营预算是有特定安排的,不能直接用于保障和改善民生等方面的支出,否则违法预算法。

    另一方面,国有土地出让金收入也属于政府性基金预算,如果不允许用做PPP项目运营补贴支出,对于园区开发、片区开发项目可能造成较大的影响,对以此为主业的公司可能影响更大??春笮讼罟娑ㄈ绾沃葱??

    也有人提出,是不是有可能把政府性基金预算、国有资本经营预算调整进入一般公共预算,以解决10文的问题。首先,预算法规定国有资本经营预算收入可以安排资金调入一般公共预算,理论是上可以的,但政府性基金预算是以收定支。实际上这两项预算有没有富余去支援一般公共预算,恐怕各地都不富余。如果政府性基金预算充足,可能片区、园区开发也就不用ppp模式了。具体原因,如果你熟悉园区开发,你就懂得。其次,如此调整可能性不大,主要是这两项也不足。第三,总有人聪明的喜欢和政策做游戏,一是敬重政府制定的规则,二是记住你不是游戏规则的制定者,游戏政策必将是自食其果。所以,各方面参与PPP的人士应该尊重政策,而不是过度解读,搞上有政策,下有对策。

    以上是以10号文关于“钱”部分的总结(不敢过度解读,所以用总结二字),再考虑到之前的92号文等,可以说财政部对政府的支出责任做了很多规定和限制,且不保证今后不会再出新的规定,并且政策溯及即往。所以PPP市场参与方不应该搞擦边球,或规避政策超越红线,而要与红线保持距离,以免以后政策调整,把红线外的调整到红线里。

    四、在保证“钱”景的情况下看规范

    尊重财政部的政策,对于从政府取得的收入(即政府的支出责任)在政策上应该是有保障的。在此前提下,社会资本方再测算项目的收益,看能否满足自己的期望。在达到期望值的情况下,再考虑10号及以前的文件对项目规范性的要求。如项目的期限,评价、论证程序,风险分配,政府签约方,公开招标缔约,入库、审计等,这都是可以解决的问题。

    如果项目收入(这是依赖政府支出责任的收入,不同于项目本身的经营收入)能达到预期,自然有社会资本方愿意投资,也有金融机构愿意投资。政策规定的项目资本金就容易实现了,具体说社会资本方是不是以债务性资金充当项目资本金,是不是虚假出资、出资不实,财政部主要的目的是怕出现烂尾项目,如果政府的支出责任能实现,资金自然是逐利的,烂尾的可能性就小多了。反之,如果社会资本方在股东层面或再上一层股东贷款,资金到项目公司层面,仍然是股权性资金,不是债务资金,虽然23号文曾要求穿透审查,财政部也很难追查到底。只要项目参顺利进行,财政部真正关心的还是政府债务,而不是项目的资金来源。

    如果项目的收入有保障,社会资本方对于回购、固定回报、担保、还款承诺等政府兜底的要求就会降低,项目的规范性自然会提高。

    目前民营企业对PPP项目参与度低,一方面是政府更倾向于国有企业,金融机构也倾向于国有企业,另一方面,民营企业和外资企业对于政府的信用、收入的实现有担心,参与的积极性也不大。如果项目的收入有保障,民营企业、外资企业自然就愿意参与了。保险资金各种基金参与的积极性也就高了。资产质量上来了,股权转让、资产交易也就容易了,资产证券化也就可能了(据统计:PPP资产证券化共发行13笔,17年10笔,18年2笔,19年1笔)。

    所以,一切都是“钱”惹的祸,PPP项目的收入,无论是项目本身的赢利,还是政府的支出责任,都是PPP项目开展的关键,解决了这个主要问题,其他规范的问题就好解决了。PPP项目符合政策(合规)是项目开展的必要条件,具有政府支出的现实能力[1],是项目开展的充分条件。总结10号文,就是保障PPP中政府的支出责任在政策上合规,在经济上可实现,其他问题在操作上注意规范,PPP项目开展的就顺利了。正如我经常说的,做事情不讲法律是不行的,但没有收益无论多符合法律(合规)也没有用。

    鉴于我国有经济还处于发展中,总量有限,政府的支出能力也有限,所以,按照政府的支出能力规划PPP,与经济和社会发展相协调,PPP将处于一个相对稳定的发展状态,不会大跨越,也不会因规范而停滞。

    [1]作者在PPP提出之前,曾参与某项目,考察某百强县的财政收入,发现即使百强县,其各自己能灵活支配的收入也不超过总额的10%,而且这10%要用到很多项目上。所以财政部限定10%的红线,不是拍脑袋拍出来的。超过10%以后,即使其他地方合规,在经济上政府支付的可能性就很小了。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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